2015年养老金“并轨”施行 公务员工资或普涨 或为延迟退休作铺垫

近日，国务院副总理马凯代表国务院向第十二届全国人大常委会第十二次会议作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。

　　报告指出，改革的基本思路是“一个统一”、“五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

　　养老金制度改革呼吁多年，但改革的步子却并不大。从《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》公布之日算起，有关养老金并轨改革，推进时间已经近六年。此次改革方案的通过意味着我国的养老保险“双轨制”时代即将退出历史舞台。
 

【双轨制抑制社会活力】

　　我国目前的养老金主要由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险构成。其中前者又由两部分构成，分别是职工个人缴纳本人工资的8%纳入个人账户，用于职工本人养老以及单位缴纳的相当于职工平均工资的20%，纳入统筹账户，用于支付目前已退休职工的养老金。现行养老金“双轨制”是指机关事业单位的退休制度，由财政统一支付养老金；而社会企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳。二者退休后的工资差距一直备受社会争议。

　　财政部财政科学研究所的研究显示，2013年城镇职工基本养老保险月人均养老金近1900元，事业单位月均养老金是企业退休职工的1.8倍，机关公务员退休人员养老金水平是企业的2.1倍。

　　养老“双轨制”是一种权利和机会不公平的社会分配机制，也导致了社会分配结果的不公，这与当下中国社会改革的方向是悖离的。近几年，要求废除“双轨制”的呼声越来越高，如不能及时妥善解决，将增加社会不稳定因素。

　　此外，“双轨制”限制了人才的流动，不利于市场对要素的配置。养老金在机关事业单位与企业作为独立运行的两条轨道，缺少对接的方式，制约了社会活力，从整体上束缚了社会效率。

　　【并轨释放发展动力】

　　改革要释放潜力与活力，破除“双轨制”无疑是为市场潜力与社会活力开掘了源头活水。同时，打破壁垒，人才流动起来，为经济提供最佳的生产要素，是保持经济活力，向改革要动力的需要。

　　中国劳动学会副会长苏海南接受本报采访时表示，养老并轨是继近期中央决策央企负责人薪酬制度改革后在收入分配领域深化改革的连续动作，既是建立健全企业与机关事业单位统一公平公正的社会保险制度的重要措施，同时也为公务员工资制度改革创造了必要条件。可以说，养老金并轨已成为广义收入分配体系改革的重要突破口和抓手，有利于进一步深化整个收入分配体系改革并带动其他相关配套改革，也顺应了民意，有利于凝聚社会共识，因而具有极为重要的意义。

　　提到养老并轨的时候，国务院副总理马凯有一个表述，要综合考虑人力资源供需、教育水平、人均预期寿命、基金收支等因素，研究制定渐进式延迟退休年龄政策，改善职工基本养老保险抚养比。

　　并轨还被一些学者视作实现延迟退休的铺垫。中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟接受本报采访时提出，2015年到2017年实现养老并轨，2018年开始延迟退休年龄。未来中国退休年龄将分为两类——职工养老保险的养老金领取年龄和居民养老保险的领取年龄。

　　【实施需要精细标准】

　　养老并轨的改革基本思路已经非常明确，即一个统一、五个同步。一个统一是指党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。五个同步，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。
养老金“并轨”体现公平

　　浙江省劳动和社会保障研究院院长陈诗达在接受中国经济时报记者采访时表示，过去企业是实行养老保险制度，党政机关、事业单位是实行退休金制度，这种养老金“双轨制”的安排有失社会公平。此次审议通过的养老保险改革方案明确了将建立统一养老保险制度并在全国范围内同步实施，从而打破一直以来颇受诟病的养老金“双轨制”，通过逐步过渡“并轨”，最终把不同群体的养老金制度建立在一个统一的制度框架内更能体现社会保障制度的公平性原则。

　　复旦大学经济学院教授丁纯在接受中国经济时报记者采访时表示，“双轨制”使得公务员退休金比企业职工养老金多，企业职工觉得公务员没有缴纳养老保险而又在退休后领到更多的退休金，造成社会上对公务员不满的呼声。因此，“并轨”是一个社会保障制度的趋势，但是要考虑到我国的国情。中国养老制度并不是全国统一的，而是由各个省统筹。机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案实施之后，是否达到预期效果还需观察。

　　解决“亏空”仍需多方努力

　　据报道，财政部公布的2014年全国社会保险基金预算情况表明，若今年预算执行情况基本符合预算，则在剔除财政补贴因素后，2014年城镇职工基本养老保险今年或将陷入收不抵支的境地，当期“亏空”1563亿元。有观点称养老金“双轨制”是造成养老金“亏空”的一个重要原因。

　　陈诗达认为，养老金“并轨”的根本目的是体现社会保障制度的公平性，而不是解决养老金缺口的问题。

　　“从历史上来讲，制度建立20多年以来，以前的一部分老人被纳入社会保障制度框架内，但是在这之前他们并没有缴纳过养老金，实际上，他们是由现在在职人员的养老金供养，因此就造成一定养老金缺口，这个缺口的弥补需要政策上更好地完善制度安排来解决，而不是靠机关事业单位个人缴纳这部分来弥补。”陈诗达说，解决养老金缺口还需要其他方面来共同努力，一是拓宽养老基金的投资运营渠道，确保养老基金的保值增值。二是进一步扩大养老保险覆盖面，让更多的人员参加社会保障制度。三是确保经济稳定，需要劳动者收入稳定，并且有较快增长。

　　建立职业年金制度保障退休收入

　　报告还指出，建立机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度并同步建立职业年金制度。

　　陈诗达说，企业年金制度虽然提出了很多年，但在全国参保人员的比例不足1％，造成了企业职工退休后与在职时收入相比差距很大，我们把这一收入差距叫做替代率。养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。我们现在企业养老金替代率也就是50％至60％。从国外经验来看，如果有企业年金或者职业年金，再加上商业保险，养老金替代率可以达到80％以上。现在我国机关事业养老金的替代率可以达到80％至90％，“并轨”后，如果仅建立了基本养老保险制度而职业年金制度没有跟上，机关事业单位养老金又会跌到50％至60％，因此会造成社会不稳定。根据国际的社会保险制度的历史和西方发达国家养老制度安排来看，建立企业年金或者职业年金制度是未来发展方向。职业年金制度建立起来，使机关事业单位人员退休后的收入不至于大幅度下降，同时也要求企业积极推进企业年金制度，保障企业员工退休后收入。

　　此次通过的改革方案基本思路还指出，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。这是否意味着公务员工资或普涨？陈诗达说，全面推进统一的养老保险制度以后，公务员需要个人缴纳工资的8％作为养老金，这样一来，公务员的实际工资水平与原来相比是下降的，这显然不符合养老金改革的方向和原则，下一步应该增加公务员工资来弥补养老金“并轨”过程中公务员个人缴费的部分以减少养老金改革阻力。